Lietuva iki šiol neįvykdė kai kurių savo įsipareigojimų pagal Orhuso konvenciją, – teigia Jungtinių Tautų Europos ekonominės komisijos (JTO EEK) Orhuso konvencijos priežiūros komitetas, Kazokiškių bendruomenės bylos dėl regioninio sąvartyno pagrindu Komitetas ištyręs, kaip Lietuva įgyvendina Konvencijos nuostatas. Lietuvos įstatymuose Komitetas aptiko esminių prieštaravimų, dėl kurių visuomenė negali tinkamai įgyvendinti Konvencija suteiktų teisių.

Kas yra Orhuso konvencija?

JTO EEK Konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais (Orhuso konvencija) buvo priimta 1998 m. birželio 25 d. 4-oje Europos ministrų konferencijoje Aplinka Europai ir įsigaliojo nuo 2001 m. spalio 30 d.

Europos Bendrija ir jos valstybės narės Orhuso konvenciją pasirašė tuo pat metu. Tačiau reikėjo atitinkamai suderinti Bendrijos teisines nuostatas, todėl 2003 m. Bendrija priėmė dvi direktyvas – 2003/4/EB (dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką) ir 2003/35/EB (nustatančią visuomenės dalyvavimą rengiant tam tikrus su aplinka susijusius planus ir programas). Valstybės narės turėjo perkelti šių direktyvų nuostatas į nacionalinius įstatymus iki 2005 m. vasario 14 d. ir 2005 m. birželio 25 d. atitinkamai.

Lietuvoje Konvencija galioja nuo 2002 m. balandžio 28 d. kaip tarptautinė sutartis, o nuo 2005 m. vasario 17 d., kai Konvencijos šalimi tapo Bendrija, – kaip neatsiejama ES teisės dalis. Tačiau visos nuostatos į Lietuvos įstatymus dar neparkeltos.

Pagrindinis Konvencijos tikslas – saugoti ne „aplinką pačią savaime“, o užtikrinti kiekvieno šios ir būsimų kartų žmogaus teisę gyventi palankioje jo sveikatai ir gerovei aplinkoje, nes tinkama aplinkos apsauga yra būtina pagrindinėms žmogaus teisėms užtikrinti, įskaitant ir teisę gyventi. Todėl Konvencija neatsiejama nuo pagrindinių žmogaus teisių ir laisvių, gina pamatines žmogaus vertybes, pripažįsta žmonių teisę dalyvauti priimant pagrindinius jų gyvenimą veikiančius sprendimus. Bet kuriam visuomenės nariui suteikiama teisė spręsti dėl žmogaus gyvenimo aplinkos bei prievolė kiekvienam asmeniškai ir kartu su kitais saugoti šią aplinką, gerinti jos būklę dėl šios ir būsimų kartų gerovės. Drauge Konvencija siekiama užtikrinti valdžios atskaitomybę, skaidrumą, atsakomybę visuomenei.

Konvencijos „ramsčiai“ – trys pagrindines visuomenės teisės: gauti informaciją apie aplinką, dalyvauti priimant sprendimus dėl aplinkos ir kreiptis į teismus aplinkos klausimais. Pastaroji leidžia visuomenei apskųsti valstybinių institucijų sprendimus arba neveikimą, kuriais buvo pažeistos dvi pirmosios teisės arba su aplinka susiję sprendimai.

Aplinka suprantama plačiai – tai žmonių sveikatos ir saugos būklė, gyvenimo sąlygos, kultūrinių vietovių ir statinių būklė tais atvejais, kai jai daro įtaką arba gali daryti įtaką aplinkos elementų būklė arba per šiuos elementus aplinkos veiksniai arba veikla ar priemonės (įskaitant administracines priemones, susitarimus aplinkos srityje, politiką, įstatymų leidybą, planus ir programas, turinčius arba tikėtinai galinčius turėti poveikį aplinkos elementams, taip pat išlaidų ir rezultatų bei kita ekonominę analizę ir prielaidas, susijusias su priimamais sprendimais aplinkos srityje).

Ką pažeidžia Lietuva?

Priežiūros komitetas daugiausia dėmesio skyrė 6-ajam Konvencijos straipsniui „Visuomenės dalyvavimas priimant sprendimus dėl konkrečios veiklos“. Jis nustatė, jog „Lietuvos teisinės sistemos bruožai neatitinka Konvencijos nuostatų“.

Pirma, nesama aiškaus reikalavimo visuomenės informavimui užtikrinti tinkamu, savalaikiu ir veiksmingu būdu, netinkami terminai dokumentacijai peržiūrėti bei pastaboms pateikti.

Antra, visuomenės dalyvavimą, įskaitant atitinkamos informacijos pateikimą ir pastabų surinkimą organizuoja vykdytojai (projektų pateikėjai), o ne atitinkamos valstybinės institucijos.

Trečia, reikalaujama, kad visuomenė „motyvuotų“ pateikiamas pastabas, be to, apsiribojama tik „suinteresuotos visuomenės“, o ne kiekvieno visuomenės nario pateikiamomis pastabomis.

Atsižvelgdamas į neatitikimo priežastis bei mastą Komitetas rekomendavo, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybei reikėtų imtis konkrečių būtinų įstatyminių, administracinių, kontrolės ir kitų priemonių.

Nežinia, ar rekomendacijos bus vykdomos, nes pastaruoju metu Lietuvos teisėkūroje vis labiau tolstama nuo Konvencijos nuostatų.

Mažiau žinosi, mažiau kišiesi

Priežiūros komitetas pasigedo keleto dalykų. Stinga aiškių reikalavimų informuoti visuomenę apie sprendimų priėmimo procesus tinkamai, laiku ir veiksmingai. Nėra aiškiai pagrįstų terminų įvairiems visuomenės dalyvavimo etapams, atsižvelgiant į sprendimų priėmimo stadiją, taip pat siūlomos veiklos pobūdį, mastą bei sudėtingumą. Pagaliau menkai susieti visuomenės informavimo, sprendimo pagrindimo bei priėmimo ir peržiūros procedūrų inicijavimo terminai.

Bet ir galiojančių reikalavimų valstybės institucijos (tarp kurių, pagal Konvencijos apibrėžimą patenka ir savivaldybės) ne visada laikosi – informaciją visuomenei dažnai teikia vangiai, neišsamiai, miglotai, atsirašinėja. Pavyzdžiui, Vilniaus savivaldybėje paprasčiausios viešo dokumento (detaliojo plano) kopijos kartais tenka laukti kone mėnesį, o teisės aktą (patvirtintą techninį projektą) buvo atsisakyta pateikti, motyvuojant ... autorių teisių apsauga. Dėl tokio vilkinimo visuomenė nespėja įvertinti siūlomų sprendimų, parengti siūlymų, praleidžia terminus apskųsti sprendimus. Taip suvaržoma ne tik teisė gauti informaciją, bet ir teisė kreiptis į teismus.

Visuomenės nuomonė – nekilnojamojo turto savininkų rankose

Orhuso konvencija skiria tris pagrindinius subjektus – visuomenę, valstybės institucijas ir prašymų (paraiškų) teikėjus.

Visuomenės informavimo ir dalyvavimo priimant sprendimus užtikrinimas yra išimtinai valstybės institucijų priedermė. Tuo tarpu paraiškų teikėjai turi užsiimti kitkuo: prieš pateikdami valstybės institucijoms prašymą, pateikti pageidaujamos veiklos pagrindinių alternatyvų apžvalgą, kurias valstybės institucijos savu ruožtu pateiktų visuomenei; išsiaiškinti, kokia yra suinteresuota visuomenė; pradėti diskusijas ir suteikti informaciją apie savo prašymo tikslus; dalyvauti visuomenės užklausose atsakydami į jos klausimus.

Lietuvos įstatymuose ši nuostata iškreipiama. Valstybės institucijos (ypač savivaldybės) turi teisę perduoti viešojo administravimo teises ir pareigas (poveikio aplinkai vertinimo, detaliojo, o kai kuriais atvejais ir specialiojo planavimo organizavimą) suinteresuotiems asmenims – konkretaus nekilnojamojo turto (paprastai žemės sklypo) savininkams arba valdytojams (nuomotojams), siekiantiems gauti valstybės institucijos leidimą veiklai savo nuosavybėje vystyti.

Taip paraiškos teikėjas pasodinamas į dvi kėdes. Vienu metu jis yra privatus asmuo, savaime suinteresuotas gauti pelno bei ginti savo turtą, ir viešojo administravimo subjektas, privalantis veikti priešingai – ginti viešąjį interesą, apsaugoti visuomenę nuo žalos. Ginant viešąjį interesą jam tektų varžyti savo privačią veiklą arba net jos atsisakyti, saugant viešąją gėrybę (pavyzdžiui, draustinį, vaikų žaidimų aikštelę, gyventojams svarbų skverą ir pan.). Tačiau niekas negali būti verčiamas veikti savo paties nenaudai. Dėl to neišvengiamai kyla esminis ir neįveikiamas paraiškos teikėjo privačiųjų ir viešųjų interesų konfliktas.

Būtent šiam tiesiogiai suinteresuotam asmeniui – planavimo organizatoriui – visuomenė priversta pateikti savo siūlymus dėl aplinkos. Nenuostabu, kad „valstybės institucija“ paverstam privačiam savininkui arba investitoriui kyla didelė pagunda atmesti nepatogius visuomenės siūlymus. Tai lengva – juk pagal Lietuvos įstatymus jis pats sau teisėjas ir vertintojas, laisvas rinktis, ką priimti arba atmesti. Kontrolės beveik nėra, nes valstybinės priežiūros institucijoms reikia pateikti ne pačius siūlymus, o vien jų suvestinę. Todėl apie konkrečius siūlymus priežiūros institucijos sužino, tik gavusios visuomenės narių skundus. Praktika rodo, kad skundžiama tik nedidelė siūlymų dalis. Iš kitų Konvencijos suteiktos teisės atimamos tyliai.

Žengdama šiuo savitu teisiniu keliu Lietuva ateityje gal atsisakytų teismų. Ir kam jie, jei pakaktų nustatyti, kuri šalis viršesnė. Tarkime, ginčus dėl skolų galėtų spręsti skolintojai, o dėl nužudymo – nužudytojo artimieji... Teisinis absurdas? Ne, tiesiog kasdienybė aplinkos srityje, kur valstybės institucijoms perduodant savo priedermes verslui, kyla nesibaigiantys konfliktai tarp plėtros vykdytojų ir visuomenės. Viešiems susirinkimams vykdyti verslo bendrovės dažnai samdo patyrusius teisininkus, todėl visuomenės sėkmingai nutildoma, o jos dalyvavimas dažniausia tėra formalumas, kurį Estijos aplinkosaugos organizacijos vadina „Orhuso blefu“.

Konvencijos priežiūros Konvencijai komitetas pastebėjo šį Lietuvos įstatymų prieštaravimą ir nurodė, jog valstybės pareigos negali būti perduodamos paraiškų teikėjams, priešingai, būtina aiškiai apibrėžti valstybės institucijų atsakomybę užtikrinant visuomenės galimybes dalyvauti, o kiekvienai sprendimo priėmimo procedūrai – skirti konkrečią valstybės instituciją, iš kurios visuomenė galėtų gauti atitinkamą informaciją ir kuriai galėtų pateikti pastabų, klausimų, siūlymų.

Tačiau naujausiomis Teritorijų planavimo ir kai kurių kitų įstatymų pataisomis siekiama priešingo tikslo – dar labiau nušalinti visuomenę, kai priimami sprendimai dėl aplinkos.

Nesi „gretimybė“ – nesikišk! Nesi „ekspertas“ – nesiūlyk!

Orhuso konvencija reglamentuoja visuomenės ir suinteresuotos visuomenės teises. Teisė gauti informaciją ir dalyvauti priimant sprendimus suteikiama visai visuomenei. Dalyvavimo procedūrų metu bet kuris visuomenės narys gali teikti siūlymus raštu arba žodžiu, komentarus, informaciją, analizę arba nuomonę, kurie, jo manymu, sietini su siūloma veikla. Valstybės institucija negali atmesti jų tuo pagrindu, kad konkretus visuomenės narys nėra suinteresuotos visuomenės dalis.

Lietuvos įstatymuose ši visuomenės teisė suvaržyta – dažniausiai suteikiama tik suinteresuotai visuomenei, kuri vėlgi apibrėžiama kitaip ir siauriau negu Konvencijoje. Neretai šios teisės pripažįstamos tik gretimų sklypų savininkams, bet anaiptol ne daugiabučio kitapus gatvės gyventojams. Matyt, įstatymų kūrėjams atrodo, kad tarša arba triukšmas turi teisę sklisti tik ten, kur planuotojų nubrėžta, o už kieme nukirstą seną kuplų medį atlygins keli nauji sodinukai už poros kilometrų.  

Nuo dalyvavimo visuomenę atbaido ir reikalavimas motyvuoti, konkrečiais įstatymais ar net specialiais tyrimais pagrįsti savo nuomonę. „Suvalstybinti“ privatūs planavimo organizatoriai dažnai atmeta visuomenės nuomone būtent dėl tokių pagrindų. Tik kažkodėl pamirštama priešinga tarptautinės ir europinės aplinkosauginės teisės nuostata – „teršėjas moka“. Kitaip tariant, būtent plėtros iniciatorius iš anksto privalo tyrimais įrodyti, jog jo siūloma veikla nepadarys žalos visuomenei.

Priežiūros komiteto nuomone, Lietuva privalo aiškiai apibrėžti kiekvieno visuomenės nario galimybė teikti bet kurias pastabas, kurios jam atrodo sietinos su siūloma veikla, net jeigu jos nėra „motyvuotos“.

Kuo vėliau, tuo geriau

Kiekviena valstybė – Orhuso konvencijos šalis privalo užtikrinti visuomenės dalyvavimą jau pradiniame etape, kai yra visos galimybės svarstyti įvairius variantus bei alternatyvas ir galima užtikrinti veiksmingą visuomenės dalyvavimą. Šis reikalavimas susijęs su pamatiniu Konvencijos tikslu užtikrinti kiekvieno žmogaus teisę dalyvauti priimant esminius jo gyvenimo sprendimus.

Lietuvoje visuomenės dalyvavimas užtikrinamas planuojant teritorijas, tačiau ne pradiniame, o baigiamajame planavimo etape, kai valstybės institucijos jau priėmė daugelį sprendimų dėl paraiškos teikėjo siūlomos veiklos. Planavimo, juo labiau projektavimo sąlygos – pagrindiniai kraštotvarkos, žemėnaudos, statybų reikalavimai – nustatomi tylomis, valdininkų kabinetuose, visuomenei nė nenutuokiant.

Gavęs sprendimus, paraiškos teikėjas pradeda veikti, o iki baigiamojo etapo investuoja nemažai finansinių, laiko ir žmogiškųjų išteklių. Šis pavėluotas svarstymas paprastai būna formalus, į visuomenės nuomonę iš esmės neatsižvelgiama. Juk priešingu atveju reikėtų keisti jau padarytus sprendimus. Nenuostabu, kad siūlomais sprendiniais pasipiktinusi visuomenė sulaukia tik vieno atsakymo: „viskas padaryta teisėtai, pagal patvirtintas planavimo arba projektavimo sąlygas“. Kontroliuojančios institucijos tikrina, ar planai atitinka šias sąlygas, tačiau nekreipia dėmesio, kad pačios sąlygos išduotos neteisėtai, nes nebuvo aptartos su visuomene.

Priimant sprendimus statybų, paveldo apsaugos ir kitose su aplinka susijusiose srityse visavertis visuomenės dalyvavimas apskritai nėra įteisintas.

Pasiūlei ir keliauk, kol sveikas

Orhuso konvencija reikalauja deramai atsižvelgti į visuomenės dalyvavimo rezultatus. Valstybės institucija privalo rimtai apsvarstyti visų gautų komentarų turinį. Nereikalaujama, kad ji viskam pritartų. Tačiau sprendimai turi būti priimti, išnagrinėjus visą informaciją, tarp jos ir gautus komentarus. Sprendimo tekstą būtina skelbti viešai, nurodant priežastis bei sumetimus, kuriais jis pagrįstas (taip pat ir motyvus, dėl kurių atmesti vienas arba kitas visuomenės siūlymas). Kitaip tariant, valstybės institucijos privalo išgirsti, ką sako visuomenė, būti atviros jos poveikiui ir parodyti tai galutiniame sprendime.

Lietuvoje valstybės institucijos visuomenės nuomonių dažnai visai nepamato, o dalyvavimas priimant sprendimus dažnai tėra formalus – valdžios institucijoms ir netgi teismams labiau rūpi procedūros, bet ne diskusijų turinis. Jei į viešą svarstymą neateina nė vienas visuomenės narys, laikoma, kad svarstymas įvyko. Ar ne todėl, bent jau Vilniuje, vieši svarstymai dažnai rengiami sąmojingu laiku, pavyzdžiui, Kūčių vakarą, gruodžio 31 d., sausio 2 d. rytą arba darbo valandomis.

Be to, Orhuso konvencija, pripažindama suinteresuotos visuomenės galimybę ginti pažeistas teises, draudžia už šią veiklą persekioti, bausti arba kitais būdais varžyti. Pastaroji nuostata netaikoma tik teismų įgaliojimams priteisti atlyginti pagrįstas teismo išlaidas. Valstybės narės privalo užtikrinti atitinkamą teisinę visuomenės apsaugą. Daugelis šalių gina visuomenės narius nuo vadinamųjų strateginių bylų prieš visuomenės dalyvavimą (angl. SLAPP). Tačiau Lietuvos įstatymais šios teisės nepakankamai arba visai neužtikrinamos.

Valstybiniai sprendimai – ne visuomenės reikalas

Konvencija nustato visuomenės teisę dalyvauti rengiant planus, programas bei formuojant politiką, susijusią su aplinka. Tai labai įvairūs spendimai – administracinės priemonė, susitarimai aplinkos srityje, planų ir programų projektai, taip pat išlaidų ir rezultatų bei kitos ekonominės analizės ir pagrindimai, susiję su priimamais sprendimais aplinkos srityje. Be to, visuomenei suteikta teisė dalyvauti rengiant vykdomojo pobūdžio teisės aktus ir (arba) bendrojo pobūdžio privalomuosius norminius aktus.

Lietuvoje šios nuostatos įgyvendinamos labai ribotai. Todėl Priežiūros komiteto išvadoje nurodyta, kad Lietuva turi užtikrinti visuomenės dalyvavimą rengiant visus planus bei programas, susijusius su aplinka.

Valdžia nemoka skaityti?

Spaudoje pastaruoju metu nemažai rašyta apie Konvencijos vertimo į lietuvių kalbą klaidas. Tačiau kai dėl tokių klaidų priimami Konvenciją iškreipiantys arba siaurinantys įstatymai, kyla klausimas, ar tikrai valstybės institucijos „tendencingai nemoka skaityti“? Antai vietoj siūlomos veiklos atsiradus planuojamai veiklai, visuomenės dalyvavimą užtikrino tik Teritorijų planavimo įstatymas. Aplinką pavadinus aplinkosauga, Konvencijos taikymo sritis labai susiaurėjo. Kultūrines vietoves pavadinus kultūros objektais pamiršta, jog kultūros paveldas irgi aplinkos dalis. Sprendimus pakeitus į sprendinius, visuomenės dalyvavimo aprėptis susitraukė it šagrenės oda. Pamiršus, ką reiškia žodžių junginiai tokie kaip, inter alia, kaip antai, įskaitant, Konvencijos nebaigtiniai sąrašai, kuriuose gali būti ir kitų elementų, Lietuvos teismų buvo pripažinti baigtiniais, uždraudžiant visuomenei ginti kultūros paveldo vietoves, kultūrinį kraštovaizdį. Šį (ne)tyčinių klaidų sąrašą galima tęsti....

Mažiau ar daugiau?

Oficialiame Konvencijos komentare aiškinama, jog Konvencija apibrėžia mažiausius, o ne didžiausius reikalavimus. Valstybės šalys savo nuožiūra gali suteikti visuomenei daugiau teisių gauti informaciją, dalyvauti priimant sprendimus ir kreiptis į teismus, tačiau negali siaurinti to, ką užtikrina Konvencija.

Lietuva iki šiol nesuderino savo teisės nuostatų su Konvencija. Maža to, pastaraisiais metais su aplinka susiję Lietuvos įstatymai taisomi vis labiau tolstant nuo Konvencijos nuostatų, o drauge ir nuo LR Konstitucijos, nustatančios tarptautinių sutarčių viršenybę teisės aktų hierarchijoje ir Europos Sąjungos teisės statusą.

Naujomis pataisomis siūloma paprastinti planavimo dokumentų ir statybų leidimų išdavimo procedūras, tačiau ypač „supaprastinamos“ Konvencijos suteikiamos teisės – skubant gerinti statybų verslą, visuomenės dalyvavimui priimant esminius jos gyvenimo sprendimus ir teisei visa tai ginti, tiesiog ... nebelieka vietos. Vis labiau varžomos visuomenės teises kreiptis į teismą.

Orhuso konvencijos priežiūros komitetas siūlo, kad Lietuvos Vyriausybė iki metų pabaigos parengtų Konvencijos įgyvendinimo veiksmų planą. Reikėtų taisyti nemažai įstatymų, pavyzdžiui, Administracinių bylų teisenos, Teritorijų planavimo, Statybos, Ūkinės veiklos poveikio vertinimo, Saugomų teritorijų, Aplinkos, Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos ir kitus, tarp jų beviltiškai Seime įstrigusi Viešojo intereso gynimo įstatymo projektą. Kita vertus, Priežiūros komitetas tyrė tik kai kurių Konvencijos straipsnių įgyvendinimą. Reikėtų įvertinti ir kitus, įdėmiai panagrinėti visuomenės teisių gauti informaciją, dalyvauti priimant sprendimus ir kreiptis į teismus praktiką.

Bet gal šį kartą dėl visuomenės teisių bus sprendžiama veiksmingai dalyvaujant pačiai visuomenei?

Kita vertus, jei Lietuvos įstatymai prieštarauja tarptautinei sutarčiai, Lietuvos Konstitucija nurodo taikyti atitinkamas šios sutarties nuostatas. Todėl kiekvienas Lietuvos visuomenės narys gali ginti savo teises tiesiogiai pagal Orhuso konvenciją.

Bernardinai.lt