2013 07 22

bernardinai.lt

bernardinai.lt

Vidutinis skaitymo laikas:

7 min

Elena Šiaudvytienė. Europos Sąjungos subsidiarumo principo paradoksai (II)

Tai antroji E. Šiaudvytienės teksto, rašyto 2009 metais, tačiau nepraradusio aktualumo ir šiandien, dalis. Pirmąją skaitykite čia.

Subsidiarumo principas ES dokumentuose ir jo taikymas

Kai kurie įtakingi ES politikai (J. Delorsas, R. Prodi) laikosi nuomonės, jog ES subsidiarumo principas yra kilęs iš katalikų socialinės minties tradicijos. Visgi su tuo sutikti sunku, nors subsidiarumo principo idėjos ES aplinkoje pirmieji skleidėjai išties buvo krikščionys demokratai. ES subsidiarumo principo interpretacija ir taikymas rodo, jog jis grindžiamas prielaidomis, kurios iš esmės skiriasi nuo katalikų socialinės filosofijos prielaidų.

Sutarčių reformos, kuri vyko Mastrichte, metu valstybės narės nutarė įtraukti į Bendrijos teisinę bazę naują straipsnį (str. 3b, dabar – str. 5), kurio antrasis paragrafas skamba taip: „pagal subsidiarumo principą Bendrija imasi veiksmų srityse, kurios nepriklauso jos išimtinei kompetencijai tik tada ir tokiu mastu, kai siūlomo veiksmo tikslų valstybės narės negali deramai pasiekti, o Bendrija dėl siūlomo veiksmo masto arba poveikio gali juos pasiekti geriau.“

Subsidiarumo principo įtraukimas į Bendrijos sutartis buvo interpretuojamas kaip politinė žinia iš valstybių narių, skelbianti, kad Sąjungos legitimumo problemos turi būti sprendžiamos tuojau pat, nes tarp valstybių narių plačiai paplito suvokimas, kad jos paprasčiausiai yra neapsaugotos Bendrijos vis didesnės intervencijos procese. Tačiau greitai tapo aišku, kad dėl šio naujo Europos Sąjungos teisės principo kilo daugiau klausimų negu buvo rasta atsakymų. Problemos kilo ne vien dėl apibrėžimo, bet ir dėl galimybės subsidiarumo principą taikyti ES teisės srityje.

Interpretuojant ką tik cituotą straipsnį pačioje teksto pradžioje susiduriama su pirmąja problema. Ten rašoma, kad subsidiarumo principas bus taikomas tose srityse, kurios nepriklauso Bendrijos išimtinei kompetencijai. Tai reiškia, kad principas bus taikomas tik pasidalijamosios kompetencijos su valstybėmis narėmis srityse. Vis dėlto iki šiol dar nėra galiojančio teisinio teksto, kuriame būtų išvardytos Bendrijos išimtinės ir pasidalijamosios kompetencijos. Iš tiesų atsitinka taip, kad nebėra įmanoma pasakyti su visu tikrumu, kad kokia nors sritis visiškai nepriklauso Bendrijos kompetencijos sričiai. Tai gerai paaiškina ekonominis ES subsidiarumo principo modelis. Kai ES perima kokias nors funkcijas iš valstybių narių, tolesnė centralizacija gali būti vykdoma lengviau ar netgi tapti būtina. Taip dėl funkcinio reguliacinių politikų susipynimo įvairiais lygiais ir įvairiose srityse, dėl kurio (netgi jei kuri nors sritis akivaizdžiai atrodytų valstybių narių ar vietinės valdžios prerogatyva) įsikišimas Bendrijos lygiu visada gali būti pateisintas susiejant tas sritis su vieningos rinkos kūrimu.

Toliau skaitant straipsnio dėl subsidiarumo principo tekstą iškyla subsidiarumo principo taikymo kriterijų klausimas. Paprastai ne tik subsidiarumo principo tyrinėtojų darbuose, bet ir Komisijos „Komunikate Tarybai ir Europos Parlamentui dėl subsidiarumo principo“ išskiriami du kriterijai: „pakankamumo“ (angl. sufficiency) ir „pridėtinės vertės“ (angl. value-added) kriterijai. Jie atspindi dar derybose dėl Mastrichto sutarties egzistavusias dvi skirtingas subsidiarumo principo interpretavimo versijas, kurios į Mastrichto sutartį buvo įtrauktos abi, idant būtų pasiektas kompromisas. Pagal pakankamumo kriterijų, Bendrija imsis veiksmų tik tada, „kai siūlomo veiksmo tikslų valstybės narės negali deramai pasiekti“. Pagal pridėtinės vertės kriterijų, Bendrija imsis veiksmų tada, kai „dėl siūlomo veiksmo masto arba poveikio [ji] gali juos pasiekti geriau“. Labiau įsigilinus, matosi, jog šie du kriterijai gali prieštarauti vienas kitam. Kas, jei valstybė narė gali pasiekti tikslą deramai („sufficiently“), bet Bendrija gali tą tikslą pasiekti geriau?

Pagaliau yra būtina aptarti ir praktinius subsidiarumo principo taikymo aspektus. Praktikoje išlieka didesnė tikimybė, kad subsidiarumo principas veiks Bendrijos naudai ne vien dėl jos veiklos rezultato vienovės (ko negalima pasakyti apie valstybių narių siūlomus veiksmus), bet ir dėl to, kad masto (angl. scale) ir poveikio (angl. effect) parametrai (kuriais siekiama pademonstruoti, kad veiksmas vienu ar kitu lygmeniu yra geresnis) yra migloti ir bendro pobūdžio, nenurodantys jokio objektyvaus atskaitos taško svarstymams. Dėl šio objektyvumo trūkumo šiuos parametrus turi linkstama panaudoti pateisinant Bendrijos intervenciją.

Visas čia suminėtas problemas buvo bandoma spręsti Amsterdamo derybų metu pasirašytame „Protokole dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo“. Nesunku pastebėti, kad, nepaisant siekio Protokole nustatyti aiškesnius subsidiarumo principo taikymo kriterijus, dokumente tėra sujungiamos ankstesnių dokumentų nuostatos ir nepateikiama nei viena konkretesnė gairė dėl principo taikymo.

Nepaisant to, kad kompetencijų pasiskirstymas tarp ES ir valstybių narių egzistavo ir ligšiolinėse sutartyse, galima teigti, jog Lisabonos sutartyje kompetencijos bus dar labiau sutelktos ES viršvalstybinių institucijų rankose, nes bus panaikintas valstybių narių veto daugelyje politikos sričių. Įdomu yra tai, kad Lisabonos sutartyje buvo siekiama nenaudoti žodyno, kuris galėtų kelti ES kaip kuriamos naujos valstybės asociacijas. Vis dėlto nuomonės dėl greitai atsirasiančio (jei ratifikacijos procesas įveiks susidariusius trukdžius) politinio darinio, kuris vadinsis ES ir turės netgi juridinį statusą kaip valstybė, išsiskyrė. Prisiminus Mastrichto sutarties derybų kontekstą, lengvai suprantama, kodėl ir naujosiose sutartyse tiek daug dėmesio buvo skirta subsidiarumo principui. Dar kartą pasitvirtino tai, kad šis principas naudojamas kaip retorinė priemonė ES legitimumo problemoms „spręsti“.

Lisabonos sutartimi planuotos įvestis kelios naujovės, susijusios su subsidiarumo principu. Bene ryškiausia jų – tai, kad nacionaliniams parlamentams bus suteikta subsidiarumo principo ex ante kontrolės teisėkūros procese galia. Būtent ši naujovė leido paplisti kalboms, kad Lisabonos sutartimi bus stiprinamos nacionalinių parlamentų galios ES teisės aktų kūrime. Tačiau ar tikrai nacionalinis (regioninis, vietinis) interesas galės būti apgintas šiuo būdu? Ar tikrai tai yra subsidiarumo principo stiprinimas (tokia prasme, kokia jam buvo suteikta Mastrichto sutartimi)? Juk ši nauja nacionaliniams parlamentams suteikiama galia bus tik konsultacinio, o ne privalomojo pobūdžio.

Abejonių sukelia ir tai, kokiu būdu turės būti vykdoma ši subsidiarumo principo kontrolė. Pagrindinis dėmesys naujojoje ES subsidiarumo principo taikymo tvarkoje sutelkiamas į ES teisėkūros institucijų argumentavimą bei jo kontrolę nacionaliniuose parlamentuose. Numatoma, kad tai bus argumentai apie santykinį ES ar nacionalinio (regioninio, vietinio) lygmens veiksmo efektyvumą. Beje, senoji Mastrichto sutartimi reglamentuojama tvarka irgi išlieka (subsidiarumo principo kontrolė ex post). Taigi, pagrindinė Sutarties dėl Konstitucijos Europai ir Lisabonos sutarties naujovė yra ta, kad subsidiarumo principas turi skatinti apsikeitimą argumentais tarp ES institucijų ir nacionalinių parlamentų ir tokiu būdu prisidėti prie demokratijos stiprinimo. Tačiau toks argumentavimas šiuo atveju vargu ar yra įmanomas.

Keblumų sukelia tai, kad norint argumentuoti ir pademonstruojant ES ar nacionalinio lygmens veiksmo pranašumą efektyvumo prasme reikia surinkti be galo daug informacijos, atlikti tyrimus. Pagrindinė problema yra tai, kad argumentavimas galės būti pakreipiamas subjektyvia linkme, kada tik bus to norima. Taip yra todėl, kad informacija, kurios reikia, idant būtų galima pateisinti ar įvertinti centralizacijos tendencijas, yra be galo sudėtinga. Subsidiarumo versija Lisabonos sutartyje gali būti interpretuojama įvairiai: kaip galinti apginti nuo intervencijos ar, priešingai – kaip galinti suteikti centrinės valdžios institucijoms galią kištis. Pagaliau nacionalinių parlamentų galią silpnins ir tai, kad norint ko nors pasiekti, jie turės veikti vieningai.

Taigi, naujausių ES sutarčių analizė parodė, kad jos irgi neišsprendžia ES subsidiarumo principo interpretavimo problemos, iškilusios dar tada, kai šis principas buvo įtrauktas į Mastrichto sutartį. Galima teigti, jog šiuo atžvilgiu Lisabonos sutartis nieko naujo neatneš – interpretavimo problemos liks, tik jos iškils aštriau. Taip galima teigti, kadangi visoms valstybėms narėms ratifikavus Lisabonos sutartį, ES subsidiarumo principas taps daugiau viešo svarstymo dalyku ir jo vidiniai prieštaravimai turėtų aiškiau iškilti, atskleisdami jo instrumentinę prigimtį.

Galiausiai, ES subsidiarumo principo prigimtį padeda atskleisti ir Europos Teisingumo Teismo (ETT) spręstos bylos, susijusios su subsidiarumo principu. Pagal Europos Bendrijos steigimo sutartį, ETT yra vienintelė Bendrijos teisė interpretuojanti institucija, todėl teisės aktų priežiūra dėl jo atitikimo subsidiarumo principui bei konfliktų, susijusių su principu sprendimas priklauso tik ETT. Nuo Mastrichto sutarties pasirašymo ETT sprendė tik penkias bylas, tiesiogiai susijusiais su subsidiarumo principo taikymu. Iš visų šių bylų matosi ETT tendencija nesikišti į Bendrijos vertinimą dėl galimybės veikti tam tikroje srityje arba bent jau neprieštarauti jam. Kitaip sakant, ETT bylų sprendimą pradeda nuo prielaidos, kad ETT susilaiko nuo teisėkūros tikslingumo kontrolės. Tai reiškia, jei Taryba ar Komisija nutarė, jog tam tikrą priemonę yra būtina priimti, tai taip ir yra. Ši prielaida paaiškina visose bylose aptinkamą nieko iš esmės nepasakantį argumentavimą, kad „Bendrijai reikėjo leisti teisės aktą šioje srityje. Todėl tai neprieštarauja subsidiarumo principui.“

Kita tendencija, kuri išryškėja gilinantis į ETT bylas, susijusias su subsidiarumo principu, yra ta, kad nė vienai valstybei narei nepavyko pakeisti ar anuliuoti direktyvų. Kitaip sakant, visos bylos buvo išspręstos valstybių narių nenaudai. Tai tiesiogiai susiję su ką tik minėta ETT prielaida.

Šitaip atsiskleidžia ES subsidiarumo principo paradoksas: nors jis pradžioje buvo sumanytas ir politinėje retorikoje minimas kaip valstybių narių suverenumo saugiklis, de facto jis yra naudojamas kaip instrumentas ES viršvalstybinėms galioms plėsti. Tam pasitarnauja vidinis principo neapibrėžtumas, dėl kurio jis lengvai pasiduoda instrumentiniam jo taikymui politiniams tikslams siekti. Be to, negalima nepastebėti ir ES subsidiarumo principo abstraktumo, jo nenumatomumo bei jo atvirumo skirtingoms interpretacijoms. Galima prisiminti, kad tokia esminio apibrėžimo stoka taip pat yra vienas pagrindinių postmodernių idėjų bruožų: postmoderniame moksle ir filosofijoje neapibrėžtumas ir nežinojimas užima centrinę vietą.

ES subsidiarumo principo paradoksalumą lemia ir tai, kad jis yra grindžiamas ekonominiu efektyvumu. Šis kriterijus pats savaime vis tiek nepateikia jokių gairių, kuriomis derėtų vadovautis, sprendžiant, kokiu lygiu – ES ar valstybių narių – priimti veiksmai bus efektyvesni. Tad ir dėl to sprendimas dėl subsidiarumo principo būna politinis ir šiuo metu lemia tai, kad principas veikia kaip ES centralizacijos mechanizmas. Be to, ir pati ES subsidiarumo principo formuluotė sutartyse skatina ES centralizaciją, kadangi valstybės narės negali naudotis subsidiarumo principo argumentu, jei nori ginti savo interesus, kurie konfliktuoja su bendrais ES tikslais.

Reikia pabrėžti, kad šio paradokso (dėl retorikos ir realybės neatitikimo) nebelieka, jei užčiuopiame dar vieną postmodernios ES politikos bruožą – tai ribų nykimą tarp valstybių narių ir Briuselio. Prie šio nykimo prisideda ir ES subsidiarumo sąvokos prieštaringumas. Šis „neapibrėžtumas“ ir yra toji terpė, kur ES galia gali labiausiai reikštis. Tad, nors dar dedamos pastangos apibrėžti ES subsidiarumo principą, žvelgiant į ES kaip į postmodernų projektą, galima tikėtis, kad subsidiarumo principo neapibrėžtumas bus suvoktas kaip teigiamas ir siektinas dalykas.

Iš pirmo žvilgsnio gali pasirodyti, kad katalikų ir ES subsidiarumo principai yra panašūs (abu išlaiko bendro tikslo prielaidą, teikia pirmenybę žemesniam lygmeniui, jiems abiem būdingos teigiama ir neigiama prasmės, hierarchinė visuomenės vizija ir kita). Tačiau šie panašumai yra grynai išoriniai, primenantys postmodernią simuliaciją, nes principai grindžiami iš esmės besiskiriančiomis filosofinėmis prielaidomis: pirmasis – tai aiškią ir apibrėžtą prasmę bei aiškias interpretacijos gaires turinti krikščioniškos antropologijos sąvoka, antrasis – idėja, kuriai būdingi visi pagrindiniai postmodernių idėjų bruožai.

Taigi, ES subsidiarumo principas, nors ir užima svarbią vietą ES,  yra miglota ir prieštaringa sąvoka, o jo taikymo padariniai yra praktiškai nenumatomi. Subsidiarumo principo prasmė – procedūros ir ekonominis efektyvumas. Ši prasmės implozija atspindi postmodernios ES politikos siekį užbėgti už akių šiam nenumatomumui, „valdyti“ nelauktus efektus, imtis „prevencinių priemonių“ prieš įvykį. Norint tuo įsitikinti, pakanka prisiminti, kaip ES reagavo į referendumo Airijoje dėl Lisabonos sutarties ratifikavimo rezultatus. Tai, kad Airijoje bus rengiamas naujas referendumas irgi liudija ES politikos postmodernumą. Lisabonos sutartis turi būti ratifikuota arba ratifikuota (sic!). J. Baudrillardas tai vadina „taip“ intoksikacija arba „taip-tizacija“ [prancūziškai oui-trification], kuri reiškia, kad tokiais referendumais piliečių ne klausiama apie jų pritarimą ar ne Europai, o paprasčiausiai siekiama viešo pritarimo atsakymui, kuris nuspręstas iš anksto. Tai yra sakymas „taip“ iš anksto nuspręstajam „taip“ – simuliuotas atsakymas į simuliuotą klausimą.

Tai, kad toks milžiniškas projektas kaip ES grindžiamas miglota ir abstrakčia ES subsidiarumo principo sąvoka, iš esmės reiškia, jog ne tik subsidiarumo principo, bet ir viso ES projekto „padariniai“ gali tapti nevaldomi. Geriausiai tai iliustruoja Sutarties dėl Konstitucijos Europai nesėkmė, kuri dažnai nekritiškai traktuojama kaip sistemą „tobulinantis“ trukdis. Tai dar labiau apsunkina faktas, kad, kaip minėta, šis neapibrėžtumas yra nereflektuojamas ir, susitelkiant ties procedūriniais dalykais, kuriamas aiškumo, valdymo, efektyvumo, lankstumo įspūdis.

ES subsidiarumo principo analizės iš tiesų stokoja refleksijos, nes net neįtariama, kad ES subsidiarumo principo „tikrovė“ iš tiesų priklauso vaizduotės sferai. Tai rodo ir vis didesnės pastangos apibrėžti ES subsidiarumo principą, nors tai neduoda absoliučiai jokių vaisių. Visi siūlymai paprastai apsiriboja priemonių, skirtų valstybių narių galioms stiprinti, aptarimu arba raginimu stiprinti principo teisinę dimensiją. Tačiau kai tie siūlymai įvykdomi, interpretavimo problemos išlieka tos pačios. Refleksijos stoką rodo ir neapdairus subsidiarumo principo katalikų socialinėje filosofijoje bei ES dokumentuose tapatinimas. Taigi pagrindinė ES subsidiarumo principo problema yra jo imanentiškumas, o šio principo lyginimas su katalikų socialinės filosofijos subsidiarumo principu sukuria galimybę tą imanentiškumą įveikti.

Išties, perfrazuojant H. Arendt, dabartinėje Europos Sąjungoje subsidiarumo principo katalikiškos tradicijos praradimas tapo didžiausios svarbos politiniais įvykiu, ir tai turėtų tapti kiekvieno ir mūsų rūpesčiu.